არასამთავრობო ორგანიზაციები, როგორც წესი, იქმნება კერძო პირებისა და ორგანიზაციების მიერ იმისათვის, რომ საზოგადოებისა და ხელისუფლების ყურადღება მიეპყროს იმ სოციალურ-ეკონომიკურ თუ პოლიტიკურ პრობლემებს, რომლებსაც მათი აზრით, სათანადო ყურადღება არ ენიჭება ოფიციალურის სტრუქტურების მიერ, ან რომელთა თაობაზე გადაწყვეტილებების მიღება გვიანდება, რეაგირება კი არ არის ადექვატური. არიან არასამთავრობო საერთაშორისო ორგანიზაციები, რომლებიც უკვე ათეული წლები საქმიანობენ გლობალური მასშტაბით და რომელთა ავტორიტეტისა და სოციალურ-ეკონომიკურ და პოლიტიკურ პროცესებზე გავლენის გამო მათ დასკვნებსა თუ შეფასებებში მოხვედრილ სტრუქტურებზე თუ გარკვეული საქმიანობით დაკავებული პირებისადმი გამოტანილი ვერდიქტი, როგორც წესი, ეროვნული ხელისუფლების მიერ არა მხოლოდ მხედველობაში მიიღება, არამედ გათვალისწინებასაც ექვემდებარება. ასეთი ორგანიზაციებია, მაგალითად, „ექიმები საზღვრების გარეშე“, გრინპისი, საერთაშორისო ამნისტია, რეპორტიორები საზღვრების გარეშე, ჰელსინკის ჯგუფი, ჰუმან რაითს ვოთჩი, რომის კლუბი და სხვ.
საერთაშორისო არასამთავრობო ორგანიზაციების არსებობისა და ფუნქციონირების პარალელურად, არსებობენ ადგილობრივი, „ქვეყნისმიერი მასშტაბის“ არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებმაც გარდამავალი ტიპის სახელმწიფოებში უაღრესად საინტერესო და წინააღმდეგობრივი გზა განვლეს. ასეთი არასამთავრობო ორგანიზაციები საქართველოში ლეგალურად[1] 1980-იანი წლების ბოლოს წარმოიშვნენ როგორც საზოგადოებრივი ორგანიზაციები, თუმცა მალევე მოხდა (განსაკუთრებით, 1989 წლის 9 აპრილის შემდეგ) მათი სწრაფი ფრაგმენტაცია სხვადასხვა თემატიკის, პროგრამის, მიზნის, ინტერესთა სფეროსა თუ სუბიექტთა პროფილის მიხედვით. საქართველოს დამოუკიდებლობის მოპოვებისა და სახელმწიფოებრივი ინსტიტუტების ფორმირების პარალელურად ხდებოდა არასამთავრობო ორგანიზაციების სწრაფი რაოდენობრივი ზრდა. მათ თავის დროზე დიდი როლი შეასრულეს ავტორიტარული, არასაბაზრო პრინციპებზე დამყარებული საზოგადოების დემოკრატიულ, პლიურალისტური შეხედულებებისა და საქმიანობის მქონე საბაზრო ეკონომიკის მქონე საზოგადოებად ტრანსფორმირებაში.
ამასთან, სახელმწიფოებრივი დამოუკიდებლობის აღდგენის მეოთხედ საუკუნეზე მეტი დროის მანძილზე გამოვლინდა რიგი თავისებურებები, რომელთა აღნიშვნა აუცილებელია თანამედროვე პირობებში არასამთავრობო ორგანიზაციების როლისა და მნიშვნელობის დასახასიათებლად.
თანამედროვე სახელმწიფოს მდგრადობისა და განვითარების პარადიგმა, როგორც წესი, ოთხი ძირითადი კომპონენტისაგან შედგება: 1. ხელისუფლება; 2. ბიზნესი; 3. სამუშაო ძალა; 4. მეცნიერება. გარდამავალი ტიპის სახელმწიფოში, როგორიც საქართველოა, მეცნიერების საზოგადოებრივ-ინსტიტუციური როლი და ფუნქციები ძალიან მოკლე ვადებში დიდწილად არასამთავრობო ორგანიზაციებმა ჩაანაცვლეს. თუ მანამდე „ჭეშმარიტების ბოლო ინსტანცია“, როგორც წესი, მეცნიერება იყო – მას ეკითხებოდნენ რჩევებს, რეკომენდაციებს, ექსპერტულ შეფასებებს, დამოუკიდებელი საქართველოს პოლიტიკურ რეალობაში თითქმის უაპელაციოდ ჭეშმარიტების ბოლო ინსტანციად არასამთავრობოების აზრის დომინირება გახდა. ამ ასპექტით, თავისი გავლენის, საზოგადოებრივ ცხოვრებაში ჩართულობის და სოციალურ-პოლიტიკურ პროცესებზე ზემოქმედების მცდელობის ინტენსივობითა და „შედეგიანობის“ თვალსაზრისით, არასამთავრობო ორგანიზაციები შეიძლება თავისუფლად მოვიხსენიოთ როგორც „მეხუთე ხელისუფლება“ - რიგითობით საკანონმდებლო, აღმასრულებელი, სასამართლო ხელისუფლებებისა და მედია-საშუალებების შემდეგ.
შედარებისათვის: განვითარებული საბაზრო ეკონომიკის ქვეყნებში არასამთავრობო ორგანიზაციებს საერთოდ არ შეუვიწროებიათ მეცნიერება და ამ უკანასკნელის როლი ისევე დიდი, მყარი და პრესტიჟულია, როგორც ათეული წლების წინ.
კიდევ ერთი განსხვავება გარდამავალი ქვეყნების არასამთავრობო ორგანიზაციებისა განვითარებული ეკონომიკის არასამთავრობო ორგანიზაციებისაგან. – იმის გათვალისწინებით, რომ ამ ქვეყნებს ხანგრძლივი პოლიტიკური ცხოვრებისა და ბრძოლის დიდი გამოცდილება ჰქონდათ, იქ პარტიები, როგორც წესი, თავად ქმნიდდნენ საკუთარ ინსტიტუტებსა და მათთან აფილირებულ არასამთავრობო ორგანიზაციებს. საქართველოში, ფაქტობრივად, საპირისპირო პროცესს ჰქონდა ადგილი: ესა თუ ის არასამთავრობო ორგანიზაცია დროთა განმავლობაში ქმნიდა ახალი პოლიტიკური გაერთიანების (მოძრაობის, პარტიის…) ბირთვს და აძლევდა მას „საგზურს ცხოვრებაში“. ამის კლასიკური მაგალითია 1996 წელს შექმნილი თავისუფლების ინსტიტუტი, რომელმაც დიდი როლი შეასრულა „ერთიანი ნაციონალური მოძრაობის“ ჯერ იდეოლოგიურ, შემდეგ კი ორგანიზაციულ ფორმირებაში, ბოლოს კი, 2003 წელს – ძალაუფლების ხელში აღებაში.
საქართველოში არასამთავრობო ორგანიზაციების რაოდენობა, სხვადასხვა წყაროებით, მერყეობს 300-დან 3000-მდე, ხოლო წლიური ბიუჯეტის ზუსტი ციფრის დასახელება, იმის გამო, რომ ბევრი მათგანის სახსრების წარმომავლობა ღია წესით არ იძებნება, შეუძლებელია. სხვადასხვა წყაროებით, საქართველოში მოქმედი არასამთავრობო ორგანიზაციების წლიური ჯამური ბიუჯეტი მერყეობს 20-დან 150 მილიონ აშშ დოლარამდე[2]. ეს თანხა ისეთი მცირე მასშტაბების მქონე ქვეყნისათვის, როგორიც საქართველოა, საკმაოდ სოლიდურია, ხოლო მისი ზედა ნიშნული ფაქტობრივად შედარებადია რუსეთის მიერ სოხუმისა და ცხინვალის „სახელმწიფოებრივი ბიუჯეტების“ შესავსებად გამოყოფილი სახსრებისა.
არასამთავრობო ორგანიზაციების წევრები მიეკუთვნებიან მაღალანაზღაურებად პირთა კატეგორიას. მათი საშუალო თვიური შემოსავლები, როგორც წესი, აღემატებიან ეროვნულ მეურნეობაში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასებს დაახლოებით 2.5-4.0-ჯერ და მეტად. აღნიშნულ თანხაში არ შედის ის სამივლინებო ხარჯები და შესაბამისი დღიური ანაზღაურება, რომლებიც უკავშირდება არასამთავრობო ორგანიზაციების წევრთა მიერ ცალკეული კვლევების და ინტერვიუების ორგანიზებას.
ზემოხსენებული მაგალითი იმის თაობაზე, რომ აკადემიური სფეროს წარმომადგენლები, ზოგადად, მეცნიერების სოციალური ფუნქცია დიდწილად არასამთავრობო ორგანიზაციებმა ჩაანაცვლა, იქიდანაც ჩანს, რომ ეროვნულ მეურნეობაში დასაქმებულთა საშუალო ხელფასთან შედარებით თუკი სამეცნიერო-პედაგოგიური საქმიანობით დაკავებული პირების ხელფასი შეადგენს დაახლოებით 130 პროცენტს, საფინანსო შუამავლობის სფეროში დასაქმებულებისა, შესაბამისად, 190 პროცენტს, არასამთავრობო ორგანიზაციებში დასაქმებულებისა – 250-400 პროცენტს აღემატება.
ქვემოთ არასამთავრობო ორგანიზაციის მიზნის, საქმიანობისა და პოტენციალის წარმოსაჩენად ნიმუშის სახით მოტანილია ინფორმაცია ,ეკონომიკური პოლიტიკის ექსპერტთა ცენტრი“-ის შესახებ.
ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევითი ცენტრი (EPRC) 2002 წელს დაარსდა და მიზნად ისახავს, მისი დებულების მიხედვით, საქართველოში ეკონომიკური კვლევის თანამედროვე მეთოდების დანერგვას და აქტიურ მონაწილეობას ქვეყნის ეკონომიკური პოლიტიკის განმსაზღვრელი გადაწყვეტილებების მიღებაში. ცენტრს აქვს ამბიცია, შეისწავლოს გარდამავალი ეკონომიკის ყველა საკითხი (?) და გახდეს საერთაშორისო სტანდარტების პირველი ქართული ანალიტიკური ცენტრი (?), რომელიც ხელს შეუწყობს ეკონომიკური აზროვნების განვითარებას და ანალიტიკური და რიცხობრივი მეთოდების დანერგვას რეგიონის ეკონომიკური და სოციალური პრობლემების გადაჭრაში. გამოყენებითი კვლევის ძირითად მიმართულებებად განსაზღვრული აქვთ საგადასახადო პოლიტიკა, საგარეო ვაჭრობა, ფულად–საკრედიტო პოლიტიკა, ფინანსური ბაზრები და ინსტიტუტები და საინვესტიციო გარემო… ცენტრის მიზანია, ერთი მხრივ, სადამკვირვებლო ფუნქციის შესრულება ხელისუფლების მიერ აღებული პოლიტიკურ-ეკონომიკური ვალდებულებების რეალიზაციის მონიტორინგისთვის, მეორეს მხრივ კი – თანამედროვე ეკონომიკური აზროვნების ჩამოყალიბება ქართულ საზოგადოებაში.
ცენტრი არ მალავს თავის სამომავლო სტრატეგიას. – ის გეგმავს სადამკვირვებლო ფუნქციის გაფართოებას, პოლიტიკის შემუშავების პროცესის და მნიშვნელოვანი პოლიტიკური ვალდებულებების განსახორციელებლად. ცენტრი კონცენტრირებული იქნება მჭიდრო თანამშრომლობის დამყარებაზე მთავრობასთან, რათა ზეგავლენა მოახდინოს პროცესზე საკითხების ლობირების გზით. ცენტრი პირდაპირ აფრთხილებს (თუ აშანტაჟებს) მთავრობას, აცხადებს რა, რომ „საჭიროების შემთხვევაში, თუ თანამშრომლობითი მიდგომა არ გამოიღებს სასურველ შედეგს, ანალიტიკური ცენტრი მიმართავს კონკურენტული მიდგომის გზას, მათ შორის კარგად ნაცად საზოგადო მხილების ტაქტიკას ძირითადი მედია საშუალებებით“.
ხატოვნად რომ ვთქვათ, ცენტრი ცდილობს დირექტიულ დონეზე ესაუბროს ხელისუფლებას და თითქმის ღია წესით, გარკვეული დემარშებითაც ემუქრება.
ცენტრის ასეთ ამბიციებს გარკვეული საფუძველი ნამდვილად აქვს, თუ გავითვალისწინებთ მის ბიუჯეტს და სპონსორთა სიას.
ცენტრის ბოლო ორი წლის დაფინანსება დაახლოებით 432 ათასი აშშ დოლარია, მათ შორის აშშ საელჩოს მიერ – დაახლოებით 130 ათასი აშშ დოლარი. მის დონორთა სია საკმაოდ შთამბეჭდავია: აშშ და ბრიტანეთის საელჩოები, სტენფორდის უნივერსიტეტი, ფონდი ღია საზოგადოება-საქართველო, ვესტმინსტერის ფონდი განვითარებისათვის, აშშ განვითარების სააგენტო, კონრად ადენაუერის ფონდი, აღმოსავლეთ-დასავლეთის მართვის ინსტიტუტი, სამოქალაქო განვითარების სააგენტო, ავსტრიის განვითარების სააგენტო, ესტონეთის საგარეო საქმეთა სამინისტრო… სპონსორთა შორის არიან ქართული ორგანიზაციებიც: ლიბერთი ბანკი, ილიას უნივერსიტეტი და საქართველოს ფერმერთა ასოციაცია.[3]
დაახლოებით ასეთივე ამბიციები, სპონსორები და მეტ-ნაკლები მასშტაბის ფინანსური მხარდაჭერა აქვთ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ და არაერთ სხვა არასამთავრობო ორგანიზაციასაც.
თავის დროზე, არასამთავრობო ორგანიზაციებმა, როგორც უკვე ითქვა ზემოთ, დიდი როლი შეასრულეს ქვეყნაში ტოტალიტარულ სისტემისა და აზროვნების დაძლევაში, პლიურალისტური აზროვნებისა და დემოკრატიის საფუძვლების ფორმირებაში. მაგრამ როგორც ზღაპრულ „ზოლუშკას“ ნადიმზე ყოფნის გახანგრძლივება (ღამის 12 საათის შემდეგ) ამ პირმშვენიერი გოგონას კვახად აქცევს, ისე არასამთავრობო ორგანიზაციების ნაწილმა, მიისაკუთრა რა თვითნებურად ჭეშმარიტების ბოლო ინსტანციის სტატუსი, თავად იქცნენ განსხვავებული აზრის გამოხატვის მოწინააღმდეგე ავტორიტარულ ინსტიტუტებად.
ამის მკაფიო მაგალითია არასამთავრობო ორგანიზაციების ერთი ნაწილის[4] მკაცრად უარყოფითი დამოკიდებულება ამჟამად მოქმედი კონსტიტუციის 94 მუხლიდან (კონსტიტუციის პროექტში იგი 67-ე მუხლად იყო გადატანილი) იმ დებულების ამოღებისადმი, რომელიც მთავრობის მიერ საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღების (გარდა აქციზისა) ან არსებული განაკვეთის ზედა ზღვრის გაზრდის შემთხვევაში რეფერენდუმის ჩატარებას ითვალისწინებს.
არასამთავრობოების ამ ჯგუფის მიერ ხელისუფლების მიმართ კატეგორიულად იყო დასმული საკითხი კონსტიტუციაში დასახელებული მუხლის შენარჩუნების თაობაზე. მათი აზრით, „მოქალაქეებს უნდა შეუნარჩუნდეთ არსებული უფლება – მიიღონ გადაწყვეტილება გადასახადის ახალი სახის შემოღებისა თუ ზედა ზღვრის გაზრდის შესახებ, და შესაბამისად უნდა გამოირიცხოს მთავრობის მიერ ამ საკითხზე გადაწყვეტილების ერთპიროვნულად მიღების შესაძლებლობა.
გარდა ამისა, აღნიშნული ჩანაწერის ამოღება ცალსახად ნეგატიურად უნდა შეფასდეს ქვეყნის საინვესტიციო მიმზიდველობისა და ბიზნეს გარემოს განჭვრეტადობის კუთხით. მიგვაჩნია, რომ ქვეყნის ეკონომიკური ზრდის, მიმზიდველი ბიზნეს გარემოს შენარჩუნებისა და განვითარებისთვის უაღრესად მნიშვნელოვანია ამ ჩანაწერის შენარჩუნება საქართველოს კონსტიტუციაში“.
აქ საერთოდ რომ არ ვახსენოთ ის კონკრეტული პოლიტიკური ვითარება, რომლის დროსაც შევიდა ძალაში კონსტიტუციის ხსენებული მუხლი და ორგანული კანონი „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ (2011 წ.), აგრეთვე მათი აშკარად პოპულისტური შინაარსი, კონსტიტუციიდან აღნიშნული მუხლის ამოღებას მხარს უჭერდნენ საქართველოში საერთაშორისო სავალუტო ფონდის წარმომადგენელი ფრანსუა პეშო[5], ვენეციის კომისია და „ქართული ოცნების“ შიგნით ფორმირებული სოციალ-დემოკრატების ფრაქცია.
კონსტიტუციური ჩანაწერის პოპულისტური ფორმა დასტურდება სტატისტიკური მონაცემებითაც. ასე მაგალითად, 2006-2008 წლებში, როდესაც ჯერ კიდევ არ იყო მიღებული კონსტიტუციის შესაბამისი ჩანაწერი და მისი შესატყვისი საქართველოს ორგანული კანონი „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“, პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების თანაფარდობა მშპ-სთან შეადგენდა საშუალოდ 15.5 პროცენტს, ხოლო 2013 წლიდან ძალაში შესვლის შემდეგ – იგი მხოლოდ 12 პროცენტს შეადგენს.
მიუხედავად ასეთი ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლების ცალსახა უარყოფითი დამოკიდებულებისა, ხელისუფლებამ ვერ გაბედა არასამთავრობო ორგანიზაციების ნების უარყოფა და მხოლოდ „კომპრომისული“ ნაბიჯი გაბედა: კონსტიტუციის ახალ რედაქციაში გარდამავალ დებულებაში დატოვა ჩანაწერი გადასახადებისა და საყოველთაო რეფერენდუმის დაკავშირების თაობაზე. კერძოდ, მისი ამოქმედებიდან 12 წლის განმავლობაში საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის ახალი სახის შემოღება, გარდა აქციზისა, ან საერთო-სახელმწიფოებრივი გადასახადის სახის მიხედვით არსებული განაკვეთის ზედა ზღვრის გაზრდა შესაძლებელია მხოლოდ რეფერენდუმის გზით.
მოტანილი მაგალითი კარგად წარმოაჩენს არასამთავრობო ორგანიზაციების გავლენას საქართველოში მიმდინარე სოციალურ-ეკონომიკურ და პოლიტიკურ პროცესებზე, როლზე პოლიტიკური გადაწყვეტილების მირების პროცესზე.
აღნიშნულის, აგრეთვე იმის გათვალისწინებით, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციების აბსოლუტური უმრავლესობა დაფინანსების მნიშვნელოვან წყაროდ უცხოურ დახმარებას იყენებს, ალბათ უკვე სახელმწიფომ უნდა იზრუნოს, რომ არსებობდეს ისეთი ბარიერი, რომელიც მნიშვნელოვანწილად შეამცირებს „არასამთავრობოების“ „ანტისამთავრობოებად“ ტრანსფორმაციის პროცესს. მან, წესით, უნდა იფიქროს, ერთი მხრივ, იმ მონიტორინგის ფორმაზე, რომლითაც არასამთავრობო ორგანიზაციების საქმიანობა ქართული სახელმწიფოსა და საზოგადოების გრძელვადიან და ფუნდამენტურ ინტერესებთან შესაბამისობაში იქნება მოყვანილი, მეორე მხრივ კი შემუშავდება ეკონომიკური პრეფერენციები იმ არასამთავრობოების მიმართ (როგორც იურიდიული პირის – თავად ორგანიზაციის, ისე მისი თანამშრომლების – ფიზიკური პირების მიმართაც), რომლებიც არ ღებულობენ საზღვარგარეთულ გრანტებს, დაფინანსებას, ხოლო მათი საქართველოს მასშტაბით არსებული სპონსორების ფინანსურ შემოსავლებში უცხოური წყაროებიდან მიღებული დახმარებები (გრანტები, შემოწირულობები, etc.) არ აღემატება 10 პროცენტს.
წინააღმდეგ შემთხვევაში საკმაოდ მაღალი ალბათობით, არასამთავრობო ორგანიზაციებს, როგორც „მეხუთე“ ადგილზე მყოფ ხელისუფლებას, სულ მალე უფრო მაღალ, არაფორმალურ „საპრიზო ადგილზე“ ვიხილავთ გასულს.
იოსებ არჩვაძე
[1] არალეგალურად, მაგალითად, ჰელსინკის ჯგუფი მოქმედებდა ჯერ კიდევ 1970-იანი წლებიდან.
[2] ზოგიერთი ექსპერტის მიერ სახელდება ჯერადად უფრო მაღალი მაჩვენებელიც (100-300 მლნ. აშშ დოლარი).
[3] იხ. წყარო: http://eprc.ge/index.php?a=main&pid=155&lang=geo
[4] საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველო (TI Georgia); ეკონომიკური პოლიტიკის კვლევის ცენტრი (EPRC); საქართველოს დემოკრატიული ინიციატივა (GDI); სამართლიანი არჩევნების და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოება (ISFED); საზოგადოება და ბანკები ევროპა საქართველოსთვის; Policy and Management Consulting Group; ISET-ის კვლევითი ინსტიტუტი; საქართველოს ატლანტიკური საბჭო.
[5] საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მუდმივმოქმედი წარმომადგენელი ფრანსუა პეშო: „ჩვენ ვხედავთ მეტ მოქნილობას და სარგებელს, არა იმაში რომ გადასახადების ზრდის შესაძლებლობა იყოს, არამედ, იმაში რომ შესაძლებელი იყოს შეიცვალოს გადასახადების სტრუქტურა.
გადასახადები, შესაძლოა, დროთა განმავლობაში შეიცვალოს, ეკონომიკის სტრუქტურიდან გამომდინარე. ამიტომ გადასახადების შეცვლის შესაძლებლობა მეტად სასარგებლო და მოსახერხებელი იქნებოდა“.
